关于中法非三方开展和平与安全合作的思考

自中非合作论坛机制建立以来，中国逐步加强与非洲的和平与安全合作。从原国家主席胡锦涛2012年在第五届中非合作论坛上提出“中非和平安全合作伙伴倡议”，到习近平主席2015年在中非合作论坛约翰内斯堡峰会提出“十大合作计划”中的和平安全合作计划，中国始终在积极探索中国特色的非洲热点问题解决之道，并逐渐形成以“非洲提出、非洲同意、非洲主导”为原则、以“维和、斡旋、援助、护航、发展”为主要内容的参与模式。

　　应当看到，进入21世纪第二个十年以来，西方国家纷纷加强对非战略布局，并重点加强了对中国在非洲发展的关注和遏制。在此过程中，和平与安全事务必然成为各方争夺的制高点。法国、英国特别是美国以反恐为名旨在强化其在非洲军事存在的安全布局，不仅使得中非关系的结构性缺陷更加凸显，而且将使中国在非洲的战略空间受到挤压。因此，探索开展中法非三方和平与安全合作对于减少中国在非洲发展的阻力、促进中非合作持续健康发展、维护中国的国家利益和国际形象等有着积极意义。下文将围绕中法非三方和平安全合作的必要性、可能性、主要原则和方式以及存在的主要障碍等问题展开讨论。

　　一方面，加强合作有利于维护中国在非洲经济利益的安全。进入21世纪以来，中国与法语非洲国家的经贸合作快速发展，已形成规模可观的海外利益。截至2014年末，中国在法语非洲国家的投资存量达82.48亿美元。中国与大部分法语非洲国家合作态势良好，阿尔及利亚、尼日尔、加蓬、刚果(布)、刚果(金)等国已成为中国能源矿产重点投资国，中国在塞内加尔、马里、几内亚、喀麦隆、乍得等国的投资增长较快。鉴于法国以强化军事手段增加其在非洲竞争优势的趋势，可以认为，在今后一段时间内，法国在法语非洲国家出现热点问题时再次“用兵动武”的可能性呈上升趋势，且无论是以“反恐”“人道主义”还是其他理由，其最终目标都是建立政治上“亲法”、经济上“利法”的战后秩序。客观上说，中国与法国在非洲的经济利益方面竞争多于合作，因此法国如果发动军事干预，其结果很可能造成中国人员财产风险和经济利益损失。例如在利比亚战争中，很多中国企业和中资机构都是在英法联军开始发动袭击后才开始组织撤离，中资企业在利比亚的固定资产、原材料、工程垫付款、撤离人员安置费用等方面费用损失巨大。如果能够建立相应的情报共享或早期预警机制，无疑对维护中国在非洲投资利益有巨大价值。

　　另一方面，中法非三方的维和行动面临共同威胁，有必要加强合作。截至2016年8月31日，中国在非洲各维和行动中共派驻2 219人，其中仅联马团(马里)中就有170人的安全部队，而南苏丹维和步兵营700人则属于成建制的作战部队。2016年5月31日和7月10日，中国派驻马里和南苏丹的维和部队分别因遭恐怖袭击和国内武装冲突而造成人员伤亡，说明中国维和官兵面临的安全威胁也在大幅上升。法国部队在马里和中非共和国行动中，也因自杀式炸弹、汽车炸弹、地雷、轻武器等攻击造成大量伤亡。近年来，非洲各国派出的维和部队及非盟部队在历次行动中受到的安全威胁和伤亡人数也在快速上升。中法非加强合作以应对恐怖袭击、武装攻击等方面的威胁和挑战十分必要。

　　应当看到，西方国家并非“铁板一块”，法国为维护和加强其在非洲的利益也在不断寻求新的方式，其中加强与中国在政治、外交、军事等方面的合作是一个重要选项。法国非常清楚，中国在非洲经济方面的发展势不可挡，合作带来的收益高于冲突和对抗。单就和平与安全方面而言，法国目前存在的问题并非军事能力不足，而是对战后乱局的处理能力欠缺。在此方面，主要依靠非洲国家自身，毕竟“解决非洲问题的钥匙在非洲人自己手里”;同时，联合国、非洲各次区域组织及国际社会的共同努力也不可缺少。例如在南苏丹问题的调解过程中，正是由于“伊加特+”进程的启动，调动了国际社会尤其是美、英、法等西方国家的共同努力，才推动了南苏丹和平进程，而中国则是参与南苏丹调解的唯一发展中国家，并作出了积极贡献。因此，在和平与安全合作方面，加强中法非乃至更广泛的国际合作存在很大空间。

　　从非洲国家而言，很多国家对于西方的“介入”“干预”既有反感和无奈的一面，也有依赖和需求的一面。这种错综复杂的心态和立场，可以说是非洲政治舞台的一种常态。在联合国和平建设体系的“缔造和平—维持和平—建设和平”链条中，法国目前更多参与“上游”即缔造和平环节，除了直接派出军队外，还向联合国维和部队派出高级指挥员。应当说，在上述三个环节中，非洲国家都需要国际社会尤其是中法等联合国安理会常任理事国多倾听“非洲声音”，加强立场协调和对非洲国家、地区组织及非盟的支持。同时，非洲国家尤其是冲突后国家更需要加强“建设和平”环节，而法国在“建设和平”环节也需要更多国际力量的支持，以避免“泥足深陷”的窘境。中国一向认为，不应将和平与发展相割裂，主张即便发生战乱冲突，在可能的情况下也应注重发展经济和开展项目合作。中国的这一主张应当进一步深化落实，并成为中法非和平安全合作的重要基础。

　　中国已经明确提出：“中方愿在‘非洲提出、非洲同意、非洲主导’原则下与各方开展合作，携手为非洲和平与发展作出更大贡献”。因此，中国开展和推进中法非三方合作的基础应是中非合作。中法合作尽管也是中国外交的重要内容，但在此问题上不应过于强调。这主要是因为：一是中非合作是中法非乃至更广泛国际合作的出发点和落脚点，无论何种合作都应以中非关系健康发展的大局为重，并实现维护中国在非洲权益、树立中国负责任大国形象等目的;二是近年来中国在非洲的发展让非洲国家拥有更多“新选项”，大部分非洲国家并不希望中国采取类似于西方国家对待非洲的方式和立场，如果在三方合作中过分强调中法合作，势必增加阻力，甚至影响中非合作的大局。在此原则指导下，可考虑从以下方面探索和推动中法非三方和平安全合作。

　　第一，建立多层次沟通和对话机制。一是在联合国框架下建立中法非和平安全事务对话机制，三方可围绕各自和平安全政策的经验教训和未来发展方向等开展理念交流，寻求非洲主导的和平安全解决方案。二是建立中法非各层次的对话沟通和协调机制，可包括三个层面：第一层面是非盟及其和平安全理事会，第二层面是西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体、伊加特、几内亚湾海上安全委员会等次区域组织，第三层面是西部/北部非洲、非洲之角及几内亚湾重点国家。

　　第二，加强对非盟和平安全机制建设的支持。在2015年9月28日的联合国维和峰会上，习近平主席宣布，中国将向非盟提供1亿美元的无偿军事援助，支持非洲常备军和快速反应部队建设，中国将向联合国在非洲的维和行动部署直升机分队，等等。法国已经利用其在非军事基地为非洲国家提供维和、反恐等方面的培训，积累了较为丰富的经验。中法可以在向非盟提供和平与安全支持方面加强合作，共同提供资金、装备、培训等，以增强非盟维和、反恐、维稳等能力。

　　第三，关注萨赫勒地区和平与发展。当前，萨赫勒地区形势仍不稳定，法国已将此问题列为其全球军事行动的重点，集结重兵加强反恐，同时该地区问题引发全球关注。中国可加强与法国的沟通和政策协调，加强在马里联合国维和行动中的配合;与“萨赫勒G5国家”政府协商，策划、开展一批适合当地实际的发展项目，关注该地区难民问题的解决;加强与阿尔及利亚、尼日利亚、苏丹等国的沟通协作，共同商讨防止萨赫勒地区恐怖组织蔓延事宜。

　　第四，加大对非洲海盗的打击力度。自2009年以来，中国共派出23批护航编队参与索马里海域护航行动，为6 000多艘过往船只护航。在2016年担任联合国安理会轮值主席国期间，中国倡议举行了几内亚湾海盗问题公开辩论会，受到非洲国家特别是西非国家的热烈欢迎。法国利用其在吉布提的军事基地与欧美盟国共同开展联合军演、护航等行动，在几内亚湾部署舰队开展以打击海盗为目的的“总状花”行动。下一步中法可加强与两大海域周边国家协同，共同打击海盗，保障国际航道安全。

　　第五，强化维和行动中的相互配合。一是在联合国框架下，中法两国作为安理会常任理事国，应加强在非洲和平与安全方面的沟通协调，共同推动联合国各维和行动取得更好成效。二是中法非三方在维和行动开展前可以共同策划，以形成更加全面完善的组织行动方案。三是中国应与法方、非方加强沟通，推动建立突发情况通报、军事危险预防、危机冲突管控等机制，提升中国在维和行动中的层级。四是推动中法非在维和方式、军兵种安排、后勤保障等领域广泛开展对话交流，增进了解互信，相互学习借鉴。

　　第六，借鉴法国金融支持经验。2013年5月，法国联合欧盟和马里政府在布鲁塞尔设立“共同建设新马里”捐赠委员会，全球108个国家参加了该委员会，共同推出“马里可持续恢复计划”，并为马里募集32.5亿欧元和平建设资金。法国该举措为其在马里的军事行动寻求了更多资金支持，并赢得国际社会好评。中国可借鉴法国和平安全金融支持方面的经验，策划设立“中非和平基金”，重点支持非洲国家缔造、维持和建设和平的各项工作。

　　虽然中法非三方和平安全合作有诸多潜在益处，但法国传统安全战略思维中的霸权主义和强权政治因素无疑将阻碍双方合作的顺利开展，主要体现在以下方面。

　　一是法国动辄插手非洲国家内政，这与中国“互不干涉内政”的原则相冲突。法国将法语非洲国家视为其“后院”，习惯于干预非洲国家内政。进入21世纪以来，由于法国将“脆弱”或“失败”国家视为对其国家安全的重大威胁，因此不惜采取直接军事干预的方式来介入其内部争端，这与中国一贯坚持的“互不干涉内政”原则相矛盾。不难预料，如果法国要求中国在别国内政问题上“选边站队”，无疑会对联合国维和框架造成冲击和挑战，也不利于中非合作的健康发展。

　　二是法国过于依赖军事打击手段解决非洲和平与安全问题。事实上，在联合国框架内，除了维和部队和警察之外，维持和平手段还包括特使和调解人、政治特派团、区域预防外交办事处、观察团、小型技术专家特派团、规划先遣团等，联合国维和框架也是目前国际公认的和平与安全问题解决方式。法国往往依仗其军事优势强制干预，而事实上这种强势介入往往进一步激化矛盾，陷入“越反越恐”的怪圈。因此，中国仍应坚持原则、守住底线，将合作范围限定在加强自身防卫、促进维和行动等方面。

　　三是法国对中国仍然存在一定的戒备心理。在法国的国家安全战略中，视美国、欧美和北约是其“盟友”国家，而将中国作为新兴大国加以防备，坚持认为中国在非洲的发展是与其争夺资源、相互竞争。此外，虽然法国并未将亚太地区作为其核心战略区域，但却往往将中国视为亚太不稳定因素加以防范。法国对中国的这种误解和偏见必然导致其在非洲更多地将中国视为对手而非合作伙伴，从而在中法军事合作方面并不积极甚至加强戒备。

　　从更为宏观的层面看，近年来大国在非洲竞争策略的变化，实际上反映了各大国在非不同的竞争优势。大国力量的此消彼长，以及由此带来的行为模式和合作方式变化，也为中国在非洲创新合作与发展方式提供了空间和可能性。

　　事实上，中国近年来在经济发展、和平安全、社会治理、文化教育等方面与非洲国家及第三方的合作方兴未艾，中法非和平安全合作也将成为其中的重要内容。因此，在考虑相关工作时，不应局限于短期的困难和目标，更应着眼于国际局势的发展变化以及非洲国家发展愿景，同时逐步推进有关合作走向机制化、常态化。

　　积极参与非洲和平与安全事业，既是中国履行国际责任和义务的重要体现，也是中国参与全球治理、维护世界和平与安全的重大举措。在探索推进中法非三方和平安全合作过程中，既要重视法国在军事方面的传统优势，也应坚持原则底线、坚持国际公义。最为重要的是，内因是事物发展变化的主要原因，非洲的问题归根结底要依靠非洲人民自己解决。非洲的和平与安全，绝非依靠外力、采用强硬军事手段就能实现，在支持非洲国家提高自身维和维稳能力的同时，必须加强政治斡旋、法治管理、民族和解、民生改善等手段的综合运用。